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環(huán)境保護(hù)部積極貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的一系列重大戰(zhàn)略部署，致力于將國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)成為美麗中國的優(yōu)先之美，于2009年與財(cái)政部共同啟動(dòng)了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作，并在不久前完成了《2013年國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核報(bào)告》。

　　把一滴墨水滴入清水，讓清水變得污濁非常容易；但要將墨水析出，恢復(fù)清水原來的模樣，很難，有時(shí)甚至是不可能的。

　　對于生態(tài)環(huán)境來說，同樣如此，破壞容易恢復(fù)難，所以，最好的辦法就是做好預(yù)防和保護(hù)。

　　開展國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價(jià)與考核，正是為了防止那滴墨水滴下去。

　　給哪些縣獎(jiǎng)勵(lì)？對哪些縣扣減轉(zhuǎn)移支付？

　　生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核提供了依據(jù)

　　海南省樂東黎族自治縣，自然環(huán)境優(yōu)美，2010年的環(huán)境衛(wèi)星遙感監(jiān)測顯示，這里是一片綠色。

　　但2012年這里卻發(fā)生了明顯變化，其中一片綠變成了白，自然植被破壞嚴(yán)重。

　　2013年無人機(jī)現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)，僅九所鎮(zhèn)抱荀村一處，因大規(guī)模采石造成的林地毀壞面積就達(dá)8.58平方千米。

　　今年，環(huán)境保護(hù)部會同財(cái)政部，通過日常監(jiān)測、衛(wèi)星遙測、技術(shù)審核、現(xiàn)場核查、無人機(jī)高分辨率遙感抽查等綜合手段，對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)的466個(gè)縣進(jìn)行監(jiān)測、評價(jià)與考核。

　　通過監(jiān)測評價(jià)，環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部近日印發(fā)了《關(guān)于2013年國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價(jià)與考核結(jié)果的通報(bào)》(以下簡稱《通報(bào)》)。

　　由于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯變差，樂東縣今年將被全額扣減國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金。

　　《通報(bào)》顯示，466個(gè)縣域中，生態(tài)環(huán)境“脆弱”的縣域有61個(gè)，主要分布在新疆、內(nèi)蒙古的防風(fēng)固沙功能區(qū)以及黃土高原水土保持生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)環(huán)境“一般”的有149個(gè)；生態(tài)環(huán)境“良好”的有256個(gè)，主要分布在大興安嶺及長白山生態(tài)功能區(qū)、青海三江源、西藏東南部、川滇生態(tài)功能區(qū)、南水北調(diào)水源涵養(yǎng)區(qū)、武陵源生態(tài)功能區(qū)、三峽庫區(qū)水土保持區(qū)、南嶺地區(qū)及海南島中部山地。

　　2010~2012年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變好的縣有31個(gè)，其中，“明顯變好”的縣有黑龍江省木蘭縣1個(gè)。

　　“一般變好”的有黑龍江省嫩江縣及甘南縣、四川省天全縣、黑龍江省伊春市伊春區(qū)、吉林省敦化市、湖南省花垣縣、陜西省米脂縣、湖南省瀘溪縣、河南省西峽縣、陜西省略陽縣；“輕微變好”的有黑龍江省方正縣等20個(gè)。

　　2010~2012年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變差的有9個(gè)，其中，“明顯變差”的有樂東縣1個(gè)。

　　“一般變差”的有云南省蘭坪白族普米族自治縣、湖北省十堰市張灣區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)阿榮旗。

　　“輕微變差”的有湖北省十堰市茅箭區(qū)、江西省龍南縣、重慶市秀山土家族苗族自治縣、黑龍江省大興安嶺加格達(dá)奇區(qū)、陜西省柞水縣。

　　中央財(cái)政根據(jù)綜合考核結(jié)果采取了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施：對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“明顯變差”和“一般變差”的縣全額扣減其轉(zhuǎn)移支付，對“輕微變差”的縣扣減其轉(zhuǎn)移支付增量；對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“明顯變好”和“一般變好”的縣按其轉(zhuǎn)移支付額的10%予以獎(jiǎng)勵(lì)，對“輕微變好”的縣按其轉(zhuǎn)移支付額5%予以獎(jiǎng)勵(lì)。

　　錢用到了哪里？是否達(dá)到了預(yù)期效果？

　　生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核正是為了解答這些問題

　　國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是我國最美麗、生態(tài)功能最重要的地區(qū)。這些地區(qū)一旦破壞了，會直接影響中華民族的后續(xù)發(fā)展。

　　這些區(qū)域往往又是老少邊窮的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)大多比較落后。怎樣保護(hù)這些地區(qū)、遏制當(dāng)?shù)亻_發(fā)的沖動(dòng)？

　　“說白了，就是需要錢把這些地方養(yǎng)起來，彌補(bǔ)這些地方因保護(hù)而喪失的機(jī)會成本?！杯h(huán)境保護(hù)部監(jiān)測司相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　2008年起，中央財(cái)政開始對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)的縣(市、區(qū))實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付金額逐年增加，從2008年的80億元增加到2012年的371億元。

　　但錢撥出去了，用到了哪里？是否達(dá)到了預(yù)期效果？這就需要考核。生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核正是為了解答這些問題。

　　2011年，環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部出臺了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》(環(huán)發(fā)〔2011〕18號)，每年對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測評價(jià)考核。

　　考核指標(biāo)包括自然生態(tài)狀況和縣域環(huán)境狀況。

　　自然生態(tài)指標(biāo)反映的是自然本底狀況，主要包括林地覆蓋率、草地覆蓋率、水域濕地覆蓋率、耕地和建設(shè)用地比例等。

　　環(huán)境狀況指標(biāo)反映的是人為干擾情況，主要包括二氧化硫、化學(xué)需氧量、固體廢物排放強(qiáng)度、污染源排放達(dá)標(biāo)率、Ⅲ類或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、優(yōu)良以上空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等。

　　通過考核，確定一個(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量是變好了還是變差了，進(jìn)而決定是增加還是扣減轉(zhuǎn)移支付。

　　根據(jù)考核結(jié)果，生態(tài)環(huán)境變好就獎(jiǎng)，變差就扣，發(fā)揮導(dǎo)向性作用，引導(dǎo)地方環(huán)境管理由污染物總量控制向環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型，由事后被動(dòng)治理向提前預(yù)防轉(zhuǎn)變。

　　開展生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核以來，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測司聯(lián)合規(guī)劃財(cái)務(wù)司、自然生態(tài)保護(hù)司等相關(guān)業(yè)務(wù)司局加強(qiáng)對考核工作的組織管理，不斷完善“縣里報(bào)、省里審、總站核、國家查”的考核工作機(jī)制。

　　堅(jiān)持原始數(shù)據(jù)由地方提供，對地方來說是一個(gè)自檢的過程，促使其更加了解當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況。

　　但由地方提供數(shù)據(jù)，很難避免地方數(shù)據(jù)造假。出現(xiàn)這種狀況怎么辦？

　　據(jù)介紹，目前，如果發(fā)現(xiàn)縣級自報(bào)數(shù)據(jù)有問題，就不予采用。今后，將進(jìn)一步加大處罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假，將直接認(rèn)定當(dāng)?shù)乜己瞬贿_(dá)標(biāo)。

　　從近兩年的考核情況來看，被考核縣域生態(tài)環(huán)境狀況總體穩(wěn)定、穩(wěn)中趨好，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核發(fā)揮了應(yīng)有的作用。應(yīng)該說，現(xiàn)行的這套指標(biāo)體系是客觀的。

　　但生態(tài)環(huán)境變化是一個(gè)緩慢的過程，地方政府制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和規(guī)劃、建設(shè)環(huán)保設(shè)施，短期內(nèi)很難見到成效。

　　為了讓考核更加客觀，在下一步考核指標(biāo)體系調(diào)整過程中，準(zhǔn)備加入環(huán)境管理指標(biāo)。

　　“這是為了讓考核更客觀。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測司相關(guān)負(fù)責(zé)人說，目的就是肯定地方政府的主觀努力。

　　今后，地方政府做好頂層設(shè)計(jì)、加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、重視生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核，將會在考核中得到體現(xiàn)。

　　暴露出哪些問題？如何加以解決？

　　生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核指明了突破方向

　　在考核過程中，也暴露出了一些問題，值得注意。

　　其一，轉(zhuǎn)移支付資金被稀釋。本來應(yīng)該重點(diǎn)集中支持一個(gè)地方，最后卻變成了撒胡椒面，大家都要分一杯羹。

　　例如，有的縣被劃入享受轉(zhuǎn)移支付范圍，可相鄰幾個(gè)縣雖處于同樣的生態(tài)功能區(qū)，卻被劃在了補(bǔ)償范圍之外。相鄰縣就會抱怨：憑什么他有，我沒有？

　　面對這樣的質(zhì)疑，上級政府為了平衡各方關(guān)系，往往會將轉(zhuǎn)移支付資金再次分配，均攤給各縣，保證人人有份。這就導(dǎo)致本該享受轉(zhuǎn)移支付的縣域所得資金被稀釋。

　　其二，各地真正用于環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付資金比例較低。

　　大部分縣獲得的中央轉(zhuǎn)移支付資金用于生態(tài)環(huán)保的比例偏低，在環(huán)境監(jiān)管方面投入更少。

　　而當(dāng)前，地方環(huán)境監(jiān)管能力是急需加強(qiáng)的一環(huán)。例如，有的地方，難以事先發(fā)現(xiàn)問題，出事之后又難以應(yīng)對。“別說治病，連看病的能力都沒有。”這需要國家進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，更需要地方將更多的錢用到環(huán)境保護(hù)上。

　　其三，不同類型功能區(qū)保護(hù)環(huán)境的難度也不同，但目前在轉(zhuǎn)移支付過程中對生態(tài)權(quán)重考慮不夠。

　　水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護(hù)類型的功能區(qū)，由于自然本底較好，投入小錢就能獲得較好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果。

　　而防風(fēng)固沙和水土保持類型的功能區(qū)，由于自然本底差，要栽下一棵樹都非常困難。在這樣的地方，保護(hù)環(huán)境需要付出更大的努力。

　　目前，轉(zhuǎn)移支付資金分配過程中，考慮更多的是地方的財(cái)政缺口、人口等因素，較少考慮不同類型功能區(qū)生態(tài)保護(hù)的難度，自然本底差的地區(qū)往往不能獲得足夠的資金來用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

　　這些問題該如何解決，各部門還將繼續(xù)努力，進(jìn)一步完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核機(jī)制。

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